4.引入第三方评估机制

第三方评估被用于部门间争议较大的重要立法事项，亦是四中全会《决定》提出的防止部门利益法律化的重要举措之一。但需要注意的是，目前大多数提出“第三方评估”的省立法条例均未限定“第三方”的范围，仅有《陕西省地方立法条例》明确规定“对部门间争议较大的重要立法事项，应当请有关专家、教学科研单位、社会组织等第三方进行评估”。

四、地方立法中遏制部门利益法制化的新制度探索

（一）立法起草回避制度

回避是现代法治国程序正义的核心理念之一，关于立法回避制度在我国立法尤其行政立法领域的推行，大部分论者持赞同意见。反对方主要认为，听证会、座谈会、专家论证会、草案公布、公众评议、委托起草等，已足以构成立法民主化、科学化的制度保障，引入回避制度反而有损于利益诉求的完整、充分表达。立法重在利益的充分博弈和相互制衡，越是利益攸关，越应参与，无须回避。^（6）我们认为，上述正反观点各具理据、各有所长，亦各有缺憾。反对方深刻指出了立法的实质之一在于利益的博弈、商谈和妥协，但其仅从理论自洽出发，忽视了我国立法过程的巨大现实：公民参与立法途径还太狭窄，参与能力还太孱弱，参与机制还远未常态化、制度化。与此对应，人大、政府主导立法能力非常强大，这形成了鲜明的权力——权利不对称、不匹配局面。立法博弈的确不可或缺，但博弈双方力量对比悬殊，又有何公正性可言？我们认为，立法回避制度的引入，恰是为改善这一不均衡局面的必要措施。它实际上类似一种平权运动（affirmative action），对立法过程中的弱势一方——公众——进行倾斜保护。但这一倾斜保护不能矫枉过正，影响立法必经程序。具体而言，立法回避目前宜仅用于起草阶段，而不宜扩展至审议乃至整个立法过程。

我们认为，立法回避制度在当前我国立法体制中是极为必要的，将之用于起草环节亦符合比例原则，能在立法专业性与民主性、商谈性与博弈性两方面求得一个大致平衡。

（二）立法咨询专家库

目前，各级地方政府在设立立法专家、顾问方面已有所成果，如海南省政府于2013年正式聘任六名法学专家作为立法顾问，其他地区的实践也在逐步开展。但在人大系统，在地方性法规制定领域，相关制度还未受重视。原因或许在于，政府引进立法专家，是为了提升政府立法的合法性和民主性；人大本已是民意机关，民主性合法性已有保障，所以无需立法专家。但是，地方人大设立专家库，不仅可引入法学专家，也可引入法学之外、其他社会科学和自然科学领域的专家，以提升自主起草的专业性，同时减少对部门起草的依赖。就目前地方人大的起草能力来看，这种制度设计是有必要尝试推广的，对于提升人大起草能力或许大有裨益。

（三）立法责任追究制度

立法责任追究制度可先试行于地方政府规章领域。首先，地方政府规章目前仍是部门利益法制化的“重灾区”，将立法追责制度引入此领域，有一定的威慑和抑制作用。其次，政府规章的起草、审查、决定部门比较确定，且不存在“跨系统”协作立法情形。意即，政府规章由政府作为单一立法主体，经由内部各机构分工合作即可完成，不存在如地方性法规那样起草和审议可能分属政府部门和人大常委会分别负责的情形。如此，追责对象比较容易确定。再次，在地方政府规章方面先行先试，可避免直接运用于人大立法时引致的关于“民意”可责性的理论争议。政府作为民意机关的执行机构，具有公法人地位，是较为明确的责任主体。加之，有学者认为政府立法的本质是一种行政行为，而非真正的“立法”。在这种视角下，政府的立法责任与行政责任便无甚差别。

总而言之，种种问题还有待进一步分析和回答。