（三）审议环节的制度性缺陷

潜藏部门利益的法规草案必须通过审议一关才能真正“涅槃而生”。各起草部门在这一环节也使出浑身解数、动用各种关系力图使法规案获得通过。而我国各级权力机关和行政机关之间千丝万缕的联系和人事变动上的“潜规则”往往使这种努力几乎总能奏效。

从机构设置上看，地方人大各专门委员会与政府各职能部门大致对应，专门委员会指导、监督若干业务相近的政府部门。业务相近又常常便利了人事上的“交叉任职”。实践中，地方人大和地方政府保持着频繁的人事交流。专门委员会与起草部门对口，专门委员会或常委会成员出身于相应政府部门，长期供职于同一领域，人脉背景和利益诉求较为趋近。为通过审议，起草部门可利用人脉，请求“通融”一二。即便遭遇阻力，也还有种种方法强推或佯退，实在不行搁置几年再行尝试。有学者曾生动描述过法规审议中的“纵横捭阖”。^（3）尽管此描绘的是上世纪90年代的情形，如今当然不可同日而语，但一些争权夺利现象依然存在，甚至更加隐蔽而“合法”。“地方立法机关的人员结构、素质、会议形式和在立法中的实际作用等方面事实上存在着的缺陷以及与政府及其所属部门之间千丝万缕的联系，都使其难以抵挡甚至不愿抵挡来自政府及其所属部门的强大利益诉求。”^（4）

（四）法规解释环节的制度性缺陷

法规实施过程中，若需进一步明确具体含义或因情势变迁而需要明确适用依据的，有关主体皆可请求解释。地方性法规的解释通常由人大常委会负责，地方政府规章一般由制定机关解释，特殊情况可由政府法制办解释。尤其在地方政府规章解释上，制定主体、实施主体、解释主体三位合一，政府部门根据自身需求，在执法权限、罚款幅度、公民义务等方面进行扩张解释，在部门责任、信息公开、审批门槛等方面进行限缩解释，几乎完全不受限制。规章解释成为巩固部门利益的重要手段。鉴此，我们认为，地方政府规章的解释权应统一收归政府法制办，可能减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的解释条款，应提交人大常委会审查通过。