（二）起草环节的制度性缺陷

法规起草是部门将自身利益糅入草案的第一个重要步骤。目前大量起草工作皆由政府部门承担，“部门起草”已成为再普遍不过的现象。以海南省为例，据《海南人大》的公开报道，^（2）《海南省五届人大常委会立法规划》中113件拟制定、修改或提请审议的项目绝大部分由省政府部门或省委下属部门提案、起草，其中不乏“综合性、全局性、基础性的重要法规草案”。但由于“可以”而非“应当”由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草，大量起草任务被“下放”至政府部门。惟有例外的是民主政治建设方面的5部法规——《省人民代表大会议事规则》（修订）、《省人大及其常委会审查监督预算条例》（修订）、《规范性文件审查备案规定》、《省人大常委会人事任免规定》（修订）、《省人大常委会组成人员守则》（修订）——分别由省人大法工委、省人大办公厅、省人大财经工委、省人大选举任免工作室起草。另有环保方面的《海岸带保护与开发管理条例》由省人大法工委起草。换言之，113件规划项目中，仅有6件由省人大机构起草，占比5.3%。尤值一提的是，《未成年人保护若干规定》这样涉及基本人权保障的法规，由团省委这样党团组织起草，值得商榷。团省委既非政府部门，亦非民意机构，它仅是中国共产党的后备组织。在未成年人家庭保护方面，其熟悉程度可能不及民政部门和居民委员会；在未成年司法方面，不及法院、检察院中的未成年司法机构。由这样不太具备实务经验的党团组织起草，合理性存疑。

要解决部门起草这一老问题，关键仍在于提高人大及其下属各委员会的起草能力，夯实人大在起草工作中的主导地位。在坚持推进、细化现有的人大专门委员会、常委会工作机构组织起草、提前参与起草机制，以及专业性较强的法规草案吸收专家参与或委托第三方起草等措施的基础上，确定牵头、组织起草的对象范围最为紧要。可借鉴《立法法》第八条关于国家专属立法权的划分方法，兼顾“重要程度”和“影响范围”两大标准，合理确定组织牵头起草和自主起草的法规事项。在这一范围内，“应当”——而非“可以”——由人大组织或自主起草。