（二）行使条件

从“草本工房案”看，一二审法官均从行政协议的行政性出发，认为行机关可以基于行政优益权行使单方解除权，但前提是协议的继续履行或存续，都可能或已经损害公共利益，而乙方的停止投产行为已经损害了公共利益，所以甲方应当解除协议。其实一二审法官的判断并非个例，在类似的案例中也有一些法院对优益权的判断持以相同的观点，认为只要社会利益受到影响或威胁，行政主体可以行使优益权，单方解除协议。这种观点在草本工房案之前的司法实践中较为常见，即对公共利益受损进行扩大化解释，将协议无法履行或情势变更等都归为公共利益受损的情况，因而可据此行政优益权。

然而，最高人民法院在“草本工房案”的再审中，从行政协议的合同性质出发，认为在行政协议履行过程中即便公共利益可能受损，行政主体行使行政优益权解除协议也不是必需的，仍应首先在合同法和双方约定的范围内行使权利，解除协议。并且，再审法官在裁判理由中以私主体无过错的情势变更和公共利益需要对协议继续履行过程中行政优益权的行使进行了严苛限制^（7)，排除了私主体违约导致公共利益受损的情形。一二审法院虽然判决结果并无不当，在既肯定合同解除条件的存在，又以行政优益权认可行政协议单方解除权显然不妥。基于此，司法实践中的另一部分观点从合同本位出发，对行政协议解除权的审查主要侧重其合同性，在出现纠纷时应首先考虑是否符合合同约定或民事法律规定。此外，在“蔡依丽诉绵阳高新技术产业开发区住房和城乡建设局房屋拆迁管理纠纷再审案”⁽⁸⁾中，四川省高级人民法院认为对于非基于行政优益权而申请解除行为更应当适用民事相关的法律规定。

虽然在司法实践中，有观点认为行政主体在行政协议的履行过程中可以非基于优益权单方变更合同内容或解除协议，但此种观点仅限于行政机关没有相应的法定条件和事实条件行使优益权，且无法通过行政和民事救济的情况下。⁽⁹⁾通常情况下，只有在法律规定、国家政策以及协议所依据的现实情况出现新的情况且可能或已经造成公共利益重大损失的情况下，行政主体才可以行使单方解除权。意思就是，行政机关单方解除协议必须基于行政优益权。笔者认为，虽然《行政协议解释》也将“可能严重损害国家利益、社会公共利益”作为行政优益权的行使条件，但从合意性和公平性考虑，国家利益、社会公共利益的损害不应作为行政优益权行使的充要条件，行政机关作为权力机关既然选择通过行政协议的方式实现柔性管理目的，就应充分利用行政协议的合同性及双方约定，优化协议内容，通过民事法律规范保障行政协议解除权行使的正当性和合法性，才能对行政权力实现有效约束，避免行政优益权的滥用。因此，应当将行政优益权的行使条件进行限缩，即非因私主体原因可能或已经导致公共利益严重损害的，行政机关方可实施解除权，以此才能保障私主体的信赖利益及政府的公信力。