三、缘由——制约“债权人回收率”指标以及破产司法供给能力的因素
（一）破产审判工作机制有待健全
1.受理破产案件渠道不畅
据统计，S省X区法院2017年以来共审查破产清算申请案件24件，审结22件，审查后受理的破产案件两件，该两件原本也裁定不予受理，上诉后经中院指令立案受理，增加了破产所耗时间。另外，据调研，截止2018年12月31日，S省一审申请破产清算、破产重整、破产和解案件的裁判结果如图6所示，未真正进入破产程序的案件接近50%。究其原因，政府、广大市场主体对破产法理念认识不够，对破产仍心存抵触，没有认识到破产程序的适时介入，能够保护债权人、挽救企业于危困，这样的观念使得破产程序的功效未能得到很好的发挥，也极大影响了破产案件受理数量；其次，法院受外部因素和内部机制的影响，存在畏难情绪，不愿放开依法受理途径。
2.人案矛盾制约破产专业化审判
据调研结果显示，S省内除单独成立破产审判庭的中级人民法院外，以加挂形式设立破产审判庭的中级人民法院破产法官同时也在审理其它类型案件，并未真正实现专业化审判，如S省C市中级人民法院破产审判庭法官平均每人受理破产案件数（与破产有关的纠纷）每年约40件，加上其他类型案件，人均受理案件数每年约60件。而基层法院的破产案件通常交由商事法官办理，基层法院商事法官不仅要办理各类公司、证券、信托、房地产、建工等纠纷，每年在审理商事案件400-500件（6）的情况下，还要办理破产案件，从而也显得有些不堪重负。破产案件本身需要法官对民法、物权法、合同法、税法、证券法等多种法律的熟练掌握，实践中，办理大量商事案件的基层法院法官已经没有太多的时间和精力来学习、及时更新与破产相关的知识，司法供给能力与审判要求有一定差距。
3.单独绩效评估体系未全面落实
尽管2019年2月26日最高人民法院办公厅法办[2019]49号文发布了《关于强制清算与破产案件单独绩效考核的通知》，但据调研反馈，S省大部分地区法院为鼓励法官从事破产案件审判，有相应的折抵机制，1件破产案件折抵5件-30件普通案件不等，折抵案件件数差异较大，有的法院规定“破申”也可以折抵2件案件，但仍有部分法院，包括部分破产案件较多的地区法院，没有对破产案件单独考核，加重了法官的畏难情绪。
（二）破产程序存在的“梗阻”
1.破产程序繁琐、复杂
我国《企业破产法》规定，“债务人或者管理人应当自人民法院裁定债务人重整之日起六个月内，同时向人民法院和债权人会议提交重整计划草案”，“人民法院应当自收到重整计划草案之日起三十日内召开债权人会议，对重整计划草案进行表决”等，（5）法律规定各阶段的时间不长，在实践中，受制于各种因素的影响，如土地变更性质、非吸案件、确定权属、财产变现等，涉及多部门，实际花费的时间远远长于法律规定的时间。再者，为了妥善解决破产企业职工安置等问题，营造良好的社会效果，往往需要花更多的精力和时间在企业重整上，若最终企业不能重整，转入清算程序，所需时间就更长。
2.破产程序企业成本高
破产案件处理过程中债权人收回债务所需成本包括法庭费用、破产管理费、拍卖费、会计费、律师费、和其他专业人员费用、鉴定费、评估费、保养与修缮费、变更权属费等。根据世界银行测算，我国的破产成本约为破产企业财产的22%，其构成如图7所示，其中律师费、破产管理费、会计师等专业人员费用所占比例最高，约为5%-10%，法庭费用占比最低，为0.5%。由于评估、鉴定、拍卖等机构由破产管理人直接委托，使得破产成本无法受到市场经济调控从而价格较高。而日本企业破产成本约为企业财产的4.5%，芬兰企业破产成本约为企业财产的3.5%，远低于中国企业破产成本占企业财产的比例。“在有担保债权的情况下，担保物价值不纳入计算管理人报酬的财产价值总额，管理人仅对担保物的管理、维护、变现、交付等工作收取必要劳动报酬。”（7）虽然“债权人回收率”的成本中破产管理人费用较低，但其他成本仍然较高。
（三）相关体制机制亟待完善
1.破产管理人需调整优化
据统计， S省下辖的C市中级人民法院确定的管理人数量为30家，随着供给侧结构性改革深入推进等工作新要求，破产案件受理数量均大幅提升，30家管理人平均积压未结案件5件左右，严重制约破产案件办案效率，扩大时间成本。其次，S省C市两级法院普遍反映大多数管理人履职能力与破产工作要求还存在较大差距，特别是有两家机构暴露出来了职业操守不高、基本程序不熟、专业知识欠缺等问题，管理人评审定级方式方法需要改进。再次，C市中级人民法院指定管理人主要考量因素是债务人财产规模，在管理人履职能力没有明显分层的情况下，一级管理人过于集中，加之这部分案件债权债务关系相对复杂、财产处置难度相对较大等情况，案件推动比较缓慢；二、三级管理人被指定的案件债务人财产数量较少甚至“无产可破”，可得报酬非常有限，积极性难以得到有效调动，分级和指定方式需要改变。
2.债权人权利保护不完备
我国对债权人权利的保护不完备突出地表现在债权人知情权、查账权和相关信息获取权的受限，而共益债务的相对优先，可能在实践中影响债务人的重整机会。（8）另外，债权人通过破产财产的分配获得清偿，而破产财产是由破产管理人来管理，在管理人被指定之前这一段时间，破产财产的管理处于空白状态，不利于债权人的保护。破产程序的复杂、周期长，使得破产财产分配消耗时间长，也不利于债权人权利保护。
3.府院联动机制未全面建立
当破产企业为上市公司，涉及职工安置人数众多，或涉及土地房产众多时，出于维护稳定，政府部门会加速推进，但一般的破产案件，没有得到应有的重视。破产案件通常涉及政府职能部门较多，法院逐个与政府职能部门对接协调能力不足，需要一定级别的部门牵头推进。各部门之间责任不明确、定位不准确，导致在破产程序中不能充分履行行政职能。目前，各地对破产府院联动机制有一定的思考和探索，但真正落实构建府院联动常态化机制的地区较少，仅有江苏、浙江等地出台了文件，有详细规定。
（6） 该数据为S省内C市中心城区基层法院每名商事法官每年受理案件数。
（5） 《中华人民共和国企业破产法》第七十九条、第八十四条。
（7）见最高人民法院《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》。
（8）李帅：《论我国破产司法能力的优化——以中日营商环境破产指标的对比为视角》，载于《中国应用法学》，2018年第5期，第57页。