三、行政诉讼集中管辖制度的必要性

以往的观点在谈到行政诉讼集中管辖的必要性时，往往着重强调了其避免行政直接干预司法，使行政审判法官敢于并能够独立行使审判权，改善行政审判司法环境的功能，但该功能的发挥，并非仅仅依靠单个的管辖制度就能彻底解决。而在司法改革和内设机构改革的背景下，行政诉讼集中管辖制度的其他功能更应该得到重视并发挥。

（一）整合行政审判资源，提高法官专业化

过去我们谈到行政诉讼集中管辖有利于整合审判资源，主要是针对有些行政案件量少的法院而言，可以改变行政审判资源闲置的现象，也有利于行政法官的专业训练。但目前行政诉讼集中管辖更突出的价值在于，对一些过去审判力量尚佳，有一定案件量，但尚未达到员额法官人均基础办案数的行政审判庭而言，集中管辖可以集中并尽可能的保留优良的行政审判力量，建立完善行政审判专业队伍，充分发挥资深行政审判法官“传帮带”的作用，也能使各个基层法院行政审判优势互补，提高整体行政审判水平，避免具有行政审判素养的优秀法官流失。

（二）统一裁判标准，避免同案不同判

行政案件难，难在行政法领域的法律法规异常繁杂，对某一管理领域，上到法律、法规、规章，下到规范性文件甚至政策规定，层级多却不尽完善，还常常出现同一位阶的法律之间相互冲突。而且现阶段，随着全面深化改革的推进，政治、经济和社会问题日益复杂，经济体制、社会结构、利益格局和思想观念进行着全方位的变化，政府从很多传统的管理模式也进行着巨大的转变，而立法对新问题的规范仍然相对滞后，无论是程序法还是实体法，都还有很多需要在案件审理中进一步探讨、研究，用一句资深行政审判法官的话来说，“审了十几年的行政审判，依然还在热烈讨论行政行为的可诉性这样基础的问题”。因此，法律上的空白，实务中的疑惑，以致行政审判“同案不同判”大量存在。举简单的例子，交管部门未出具交通事故认定书，当事人要求其履行法定职责，是可诉还是不可诉；无效行政行为的起诉期限如何把握，都有争议。而在相对一个区域范围内，行政裁判标准需要尽可能的统一，这即是树立司法权威的有效途径，也是保证行政管理稳定的要求。行政诉讼集中管辖则即能集中优良的行政审判力量，也能保证一个地区范围内，统一行政裁判标准，避免过去各自为政，减少同案不同判。

（三）改善行政审判“两高一低”的困局

从法院受理案件情况来看，我国各级法院受理行政、民事案件的数量陷入一种怪圈，行政诉讼案件受理数占比呈现倒三角式，法院层级越高，其受理的行政案件数占比反而越大。基层法院的民事案件从数量上占绝对的优势，很多法院的行政案件数量甚至可以忽略不计，而截止2017年9月30日，最高人民法院六大巡回法庭受理案件数中却有53%的案件为行政案件，基础体量巨大的民事案件却仅占受理案件数的33%（3），而受理的行政案件中，90%系申请再审。这一现象与行政相对人对属地法院行政审判不信任、基层法院行政审判整体水平不高紧密相关，行政诉讼集中管辖在提高行政法官水平，增强行政相对人对行政审判的信任方面具有重要作用。

（3） 数据来源于2017年11月1日周强院长在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上所作的《最高人民法院关于人民法院全面深化司法改革情况的报告》。