二、基层法院行政审判的现状——以C市为例

C市作为准一线城市，经济发展水平和司法环境相对较好，司法水平较高，C市法院行政审判工作也一直较为突出，承担过多项最高人民法院的行政审判改革、试点工作。但在员额制和内设机构改革后，C市的行政审判力量也受到了一定冲击。

（一）基本情况

2018年5月25日，中央机构编制委员会办公室、最高人民法院联合发布《关于积极推进省以下法院内设机构改革工作的通知》，为优化法院系统职能配置，“要求精干设置内设机构，严格控制内设机构规模，杜绝1人或2人庭（科、室）现象……审判团队应结合案件数量、案件类型、难易程度和人员结构等实际情况灵活组建。”（2）2019年6月，C市根据内设机构改革方案和实施方案的要求，全面完成职能和机构整合、人员调配等任务，由于C市大多数基层法院行政案件数量达不到员额法官人均基础办案量，多数基层法院在此次内设机构改革中选择将行政审判庭加挂综合审判庭的方式，由行政审判庭（综合审判庭）审理其他类型的案件来填补数量缺口，以满足受理案件数达到员额法官必须完成的基础办案量目前，C市所辖范围的21个基层法院均已按新的内设机构体系运行。其中，18个基层法院的行政审判庭加挂综合审判庭，1个基层法院的行政审判庭加挂环境资源审判庭，仅有2个基层法院保留原有的行政审判庭。

从案件数量上看，2018年，C市21个基层法院共受理一审行政案件3446件，各法院受理的行政案件数量差异较大，中心城区明显高于郊区。而除了办理上述行政案件外，行政法官人均还需办理100至200余件的其他的案件，如某中心城区法院，每年人均还要办理200余件民事案件，某区县法院，每年人均办理200余件劳动争议案件。             

从案件类型及折抵情况看，C市法院对不同类型的案件是否进行折抵、以及如何折抵、折抵系数未进行统一的规定，每个法院根据自己情况制定，有的法院行政案件与民事案件的折抵数为1:2，有的为1:1.5，也有法院未进行折抵计算。经统计，除行政诉讼案件、非诉执行审查案件、国家赔偿、司法救助等案件外，21个基层法院行政庭中，有20个法院需办理其他类型的案件，主要包括执行异议案件、民事一审案件（主要涉及民间借贷、物业服务、房屋租赁、机动车交通事故责任、环境资源类等）、再审案件、涉环境资源的刑事案件。

从案件改发情况看，2018年，C市法院一审行政判决案件改发率为4.00%，较2017年同期2.63%有所升高，虽然幅度不明显，但由于案件基数增大，改发案件绝对数量增加情况仍较为突出。

（二）面临的困境

在司法改革背景下，基层法院行政审判法官目前最大、最直接的感受就是行政审判受到了过多的牵制。如上述所说，员额法官需要完成基本的办案量，故而在基层法院内设机构后，更多的法院主要是采用将行政审判庭加挂综合审判庭的方式，由行政审判庭审理其他类型的案件来填补数量缺口。但这种方式也反映出很大的弊端。

首先，行政审判法官的主业逐渐模糊，行政审判虽是三大审判，但是一直以来因为其案件数量相对较少，法院配备的审判力量都不多，现有的行政审判法官还需要承办大量的其他案件，行政审判法官不仅需要在行政审判思维、民事审判思维中不断转换，而更多的是被民事案件的或者其他案件牵扯大量精力，沉于办案之中，对于行政审判业务的学习、培训、充电难以保障，行政审判司法能力将会逐步退化。从C市法院统计来看，大量法院行政审判法官已开始反映目前缺少精力去深入讨论、研究行政案件存在的问题，而从近几年的情况来看，行政案件数量急剧增长，新问题、新情况日益增多，不管各个行政领域新的法律法规、新举措，长此以往，不能不对行政审判的质效感到担忧。

其二，行政案件难度大，处理起来不仅需要较高的专业水平，对综合能力如协调能力、预判能力的要求也相对较高，一位高素质、专业化行政法官并非一两年时间就能培养完成，从现状来看，法院内部一般都认为行政案件数量少、轻松，但大家自主选择的话，却鲜有法官主动选择行政审判工作，这也不能不说明。

其三，与民事、刑事不同，法院的行政审判庭除审判本职之外，还要承担司法延伸服务，积极为法治政府建设提供司法保障，而这些工作，都是建立在行政审判法官对行政法律法规准确理解、对行政态势准确把握的前提下，但是在行政审判力量自身都被削弱的情况下，其司法延伸服务也势必大打折扣。

一个基层法院内部不管采用何种方式来处理、分配原行政审判法官应当承担的行政案件审理及相关的司法延伸、改革调研等工作，都逃不开一个问题，就是基层法院行政审判专业化水平的下滑，行政审判司法能力的退化。故而，在当前行政审判的新形势下，行政诉讼集中管辖可以说是一个理想的改革模式。

（2） 《中央机构编制委员会办公室、最高人民法院关于积极推进省以下法院内设机构改革工作的通知》，法发[2018]8号。