（二）由哪级别法院进行管辖？

1.新类型案件管辖问题

现有论述较少涉及行政合同级别管辖问题，而司法界已明确行政合同纳入行政诉讼受案范围，似乎行政合同作为基层人民法院管辖已有原则性规定，不需要再进行讨论。那么，PPP项目合同是否应由基层人民法院作为一审法院予以管辖呢？由基层人民法院作为一审法院是否恰当？

《行政诉讼法》第十四条规定了基层人民法院管辖第一审行政案件的最基本的级别管辖原则性规定，这样规定是为了方便当事人诉讼，降低司法成本与当事人诉讼成本。《行政诉讼法》第十五条及《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条均规定了中级人民法院管辖第一审行政案件的范围。（ ）根据上述规定，PPP项目合同中，除了国务院部门或者县级以上地方人民政府所实施的外，其余是否均应由中级人民法院受理管辖？《基础设施和公用事业特许经营管理办法》及《政府与社会资本合作法（征求意见稿）》明确规定“县级以上人民政府发展改革、国土资源、住房城乡建设、交通运输等有关主管部门在各自职责范围内负责政府和社会资本合作项目实施和监督管理工作”，那么由上述规定的相关部门负责的PPP项目合同是否也由中级人民法院管辖？若均将PPP项目合同一审管辖权交由中级人民法院，即将此类PPP项目合同界定属于《行政诉讼法》第十五条第三项规定的“本辖区内重大、复杂的案件”。所谓重大、复杂的案件应当指案情的疑难和轻重程度、社会影响范围的大小、涉及政策性和专业性的深度和广度等因素。（ ）上述因素应为并列选项而非任选项。

2.由中级人民法院管辖的合理性

根据前述，欲论证PPP项目合同由中级人民法院管辖的合理性，即需论证PPP项目合同案情疑难轻重、社会影响力、政策性及专业性等方面。

PPP项目合同并非单纯行政案件，还涉及到私法性质的合同关系，相应的审理规则并未完善，完全适用行政诉讼程序和规则并不能有效保障双方当事人合法权益，甚或加大政府方责任。比如举证责任分配，行政诉讼相关规则要求被告对作出行政行为负有举证责任，而对于PPP项目合同中被告“单纯违约行为”再要求被告提供证据予以证明则有失公允。行政诉讼适用有限调解（ ），但未规定“行政协议”适用调解，而PPP项目合同争议着重“磋商”解决。上述列举问题，均说明PPP项目合同案情疑难，审理规则不完善，审理难度大。

订立PPP项目合同旨在提供公共产品及服务，涉及社会公共利益，与群众产品及服务获得感息息相关。比如，微信“四川发布”2016年7月11日发布信息称“由我省推荐上报的巴中市诺水河至光雾山一级公路建设、西昌市安宁河谷生态走廊西昌段建设、内江市市中区黄河湖环境综合整治成功入选国家推介项目”，上述三项目均涉及面广，社会影响力大。

如前文所述，自2013年底以来，中央部委及地方出台多部规章及规范性文件支持引导、规范指导PPP实际操作，财政部副部长史耀斌8月15日表示“ＰＰＰ改革是一项综合性改革，具有很强的牵引性，需要行政体制、财政体制和投融资体制等改革配套推进。”（ ）PPP项目自身所涉政策性强，也是加大PPP项目合同审理难度原因之一。本身社会影响性大、政策性及专业性强，审理难度大，基层人民法院无法处理或妥善应对PPP项目合同争议，因此，目前将其作为“重大、复杂案件”，一审交由中级人民法院管辖较为合适。

综上分析，PPP项目合同本身具有的社会影响力、政策性及专业性的深度和广度，造成PPP项目合同争议审理疑难复杂，若由基层人民法院管辖审理，既不能妥善解决矛盾纠纷，也不能有效控制争议的发展，降低社会影响。有鉴于此，目前将PPP项目合同统一交由中级人民法院管辖是合理的。当然随着社会经济发展和法治建设推进，将PPP项目合同管辖权再由基层人民法院管辖亦可，或成立专门行政法院予以管辖也可探讨进行。

结语

充分发挥好PPP项目在促进经济增长和完善社会公共产品及服务的作用，能有效提升政府职能效能，而PPP项目合同的司法保障同样承担着重大的责任，能体现出人民法院“服务大局、服务人民”的担当。PPP项目合同法律定性到司法救济途径确定，是PPP项目合同司法保障的基础，但PPP项目合同具体审理规则有待实践来予以填补和完善，也期方家能作有益探讨，为PPP项目体系完善提供可行之路。