二、解疑——PPP项目合同诉讼救济途径确定

（一）航向——PPP项目合同诉讼救济途径不明确

基于前述，PPP项目合同属于行政合同，根据《行政诉讼法》及《适用解释》相关规定，PPP项目合同属于“其他行政协议”而应纳入行政诉讼受案范围自不需赘言。但实务界相左的观念（ ）仍有必要厘清PPP项目合同诉讼救济途径。PPP项目诉讼救济途径不明确有司法实践的、理论层面的及立法的原因。

1.司法实践匮乏

　　司法实践的原因是指PPP项目虽然早在上世纪80年代国内已有实例（ ），且随着近年来国家战略布局，PPP项目才逐渐铺展开来，各地也有诸多尝试并相继出台相关政策予以支持（ ），尽管当下已如火如荼推行但PPP并未形成体系，进入司法程序予以解决相应或相似案例少之又少，通过北大法宝——司法案例板块，输入“PPP”或“PPP合同”均未搜索到相应司法案例；输入“行政协议”搜索到经典案例2篇、法宝推荐88篇、普通案例103篇，其中189件均为涉土地拆迁补偿协议纠纷，1篇公路养路费包缴协议纠纷，1篇教育行政协纠纷议，1篇防洪工程施工合同纠纷,1篇危险品停产合同纠纷，193篇里仅1篇防洪工程施工合同属广义PPP涵盖类型；同时在该板块输入与PPP项目合同相似的“政府特许经营”进行搜索，但仅搜索到1则司法案例。（ ）司法案例缺失导致司法部门或立法部门没有足够经验进行相关探讨。

2.理论争辩未统一

　　理论层面的原因包含实体和程序两个方面。实体方面是指专家学者未统一PPP项目合同法律属性，正如前述，目前就PPP项目合同有三种认识：一是行政合同，二是民事合同，三是混合型合同；程序方面是指行政合同争议应通过什么诉讼途径予以解决，有如下四种认识：一是行政诉讼途径，进一步讨论是否有必要区分行政合同中政府方单方行政行为导致合同纠纷和纯合同纠纷（比如基于签订、变更、解除等纠纷），再进一步讨论政府方是否依法有权就行政合同提起诉讼的问题；二是当事人诉讼途径。行政合同救济原则上是以民事诉讼，行政诉讼为例外，关键是看政府方是否行使了公权力；三是公民自由选择。即允许当事人选择民事诉讼或者选择行政诉讼，司法机关根据当事人选择再予以立案受理进行解决；四是行政附带民事诉讼途径解决。行政合同案件单纯通过行政诉讼无法解决行政合同纠纷，就审理过程中无论单独适用行政法规则或者民法规则都不能有效解决相应审理难题。（ ）理论上的争执也是导致立法滞后或空白的原因之一。

3.立法空白——现有规范性文件瑕疵

立法的原因有两个层面，其一是实体法层面，目前国内有关PPP规范大多属于政策性文件，法律效力等级低甚至与现有法律相冲突，而各部委为大力推动PPP竞相发布的70多项政策之间并不一致，造成实践部门无所适从（ ）。不少专家学者建议就PPP项目专门立法，2015年发改委、财政部等六部委共同发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》自2015年6月1日期施行，2016年财政部研究起草的《政府和社会资本合作法（草案征求意见稿）》开始向有关部门征求意见。因此目前更多的是部门规章、指导意见、政策规范，法律效力层级过低不能有效保障PPP项目的开展。PPP项目如何实施、如何管理等问题有待统一确认和解决。在公私二元体系划分下，PPP项目合同如何定性的问题决定了适用法律规则和法律原则的范围，也同样影响到诉讼救济途径的选择。其二是程序法层面，PPP项目合同在“程序法”上属于新鲜事物，《合同法》及《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）未将PPP项目合同明确列入，而2014年新修正的《行政诉讼法》及《适用解释》（ ）规定的“政府特许经营协议”属于行政诉讼受案范围，而PPP项目合同并未明确涉及。至此，PPP项目合同诉讼救济途径仍处于空白或者模棱两可尴尬局面。